L'avenir incertain de la DGFIP

Les cadres de la DGFiP ne sont pas repliés sur des réflexes endogames mais sont soucieux du maintien d'une logique de carrière qui constitue la pierre angulaire de notre fonctionnement interne, notamment pour les métiers qui touchent au contrôle (qu’il porte sur la fiscalité ou sur les dépenses publiques).

Les cadres de la DGFiP manient au quotidien des sujets sensibles qui sont au cœur de la vie démocratique et économique de notre pays. Chacun à son poste et selon ses fonctions se souvient de dossiers « chauds » ou sensibles sur lesquels des pressions internes ou externes à l’administration apparaissent. Comment demain, ces dossiers seront-ils gérés par un cadre dirigeant contractuel en cours de renouvellement de son contrat ou à la veille de repartir dans le privé ?

Par ailleurs, indubitablement, l’arrivée de contractuels induira un effet d’éviction sur les cadres de la DGFiP dans un contexte déjà bien réel de blocage des carrières. L’investissement des cadres au quotidien s’effectue également au regard de la reconnaissance des parcours. Qu’en sera-t-il lorsque la DGFiP sera éclatée en agences autonomes, libre de fixer les rémunérations, les carrières et les fonctions de ses agents (Cf. point 2) ? En sera-t-il demain de même avec des contractuels qui méconnaîtront l’histoire d’une maison et les spécificités de chacun de nos métiers ?

Dans le même temps, un contractuel coûte-t-il moins cher qu’un fonctionnaire expérimenté ? Le feuilleton de l’été concernant un chargé de mission de l’Élysée vient semble-t-il de nous démontrer le contraire. On peut également se référer aux rémunérations des contractuels employés à la DGFiP ou chez les opérateurs de l’État pour douter de l’intérêt financier d’en recruter davantage. En effet, les contractuels recrutés dans les fonctions d’inspecteur ou des fonctions d'AFIP (dont nous avons connaissance) ont des salaires nets bien supérieurs à leurs homologues fonctionnaires.

Le surcoût en termes de retraite est également évident, car ils cotisent sur l’ensemble de leur salaire contrairement aux cadres de la DGFiP pour qui les primes ne sont pas ou peu prises en compte. C'est déjà inacceptable aujourd’hui pour les cadres supérieurs de la DGFiP qui, eux, subissent une perte de 50 à 60 % de rémunération lors du départ en retraite. Alors que dire, demain, si le recours aux contractuels se généralise...

Enfin, il est certain que les contractuels ne vont pas se satisfaire du gel du point d’indice sur une longue période…

Mais qu’est-ce qu’une agence ?

Ne vous y trompez pas, cela n’a pas grand-chose voir avec les agences comptables dont le ministre a également évoqué la création dans les grandes collectivités locales.

Le concept d’agence est né dans les pays anglo-saxons à la fin des années 80 ; il est issu de la théorie du « New public management ». C’est une nouvelle forme d’organisation administrative indépendante des ministères qui s’accompagne d’un recentrage de ces derniers sur la mission d’élaboration des politiques publiques : d’un côté « l’élaboration des politiques publiques » relevant des ministères et de l’autre « la prestation de services » relevant des directeurs des agences. Ces organismes autonomes sont censés accroître l’efficacité du secteur public et renforcer la prise de décision en les préservant d’interventions politiques directes.

L’autonomie de gestion se caractérise par :

• une autonomie juridique ;
• une fixation précise des objectifs que doit remplir l’agence ;
• une liberté totale dans la prise de décision de gestion de leur mission ;
• une gestion autonome de leur budget ;
• une liberté totale de la gestion du personnel de l’agence : c’est là le cœur du réacteur !

Sa traduction concrète est la suivante :

• liberté dans le recrutement (contractuels/ fonctionnaires). Au début, il y aura plus de fonctionnaires (un peu comme à France Télécom) puis de moins en moins ;
• liberté de fixation des rémunérations : votre grade ne vous servira plus à grand-chose, il faudra négocier son salaire !
• liberté de promotion en fonction de critères propres : c’est la fin du statut, des corps, des grades et des règles afférentes !

Au final, l’agence serait la réponse à l’inefficacité et au surcoût des administrations à réseau comme la DGFiP. L’idée sous-jacente est qu’en employant des méthodes de gestion du privé, on s’assure de l’atteinte des résultats fixés dans le contrat d’objectifs. Par ailleurs, l’autonomie permettrait de faire disparaître les contre-pouvoirs que peuvent être les organisations syndicales, le management lui-même (directeurs territoriaux, par exemple), ou les agents.

Mais comme toujours en France, on copie avec 20 ans de retard ce qu’ont fait les autres, alors que les limites d’une organisation en agences sont tout à fait connues et que toutes les évaluations n’ont pas démontré leur supériorité intrinsèque :

• risque que les agences ne collaborent pas entre elles,
• risques de chevauchement de compétences et de conflits d’attributions qui augmentent au final le risque de repli sur soi de chacune d'entre-elles : si on met en place une agence du recouvrement, comment s’articulera-t-elle avec l’agence du contrôle fiscal ou de la gestion de l’assiette ?
• risques que les applications informatiques ne se parlent plus. C'est déjà compliqué au sein d'une même administration, alors entre les agences...
• risques de clientélisme voire de corruption,
• un dispositif de contrôle externe faible,
• quel impact sur la qualité de la gouvernance de la mission de service public ?

La preuve que ce mode d’organisation n’est pas la panacée, c’est que l'IGF a pointé, en 2012 déjà, dans un rapport, les « coûts pharaoniques » de ces agences et remis en question leur efficacité. La conclusion du rapport de l'IGF est éloquente : « l'Etat est allé trop loin dans son démembrement… ». Cela laisse songeur sur la cohérence des évaluations des politiques publiques…

Il n’y a pas de raison que ce qui fonctionne si mal aujourd’hui pour les petites agences publiques existantes en France, fonctionne mieux demain pour des agences de la taille d’une agence du recouvrement ou d’une agence du contrôle fiscal.

Mais ce n’est qu’après la réforme qu’on constatera ces échecs, comme toujours…

La dilution dans une gouvernance plus large pilotée par les préfets avec une organisation territoriale revisitée est donc annoncée.

Ce concept d’organisation territoriale revisitée, concept très prisé du moment par nos gouvernants, efface celui très en vogue il y a encore quelques semaines de co-working…Quand on fait le mauvais diagnostic sur ce qui ne marche pas, on ne peut que se contenter de faire moderne en utilisant des termes du management issus de la sphère privé.

On retrouve d’ailleurs ce concept dans le projet de géographie revisitée (expression du directeur général réinventant l’idée des villes à la campagne) dans les travaux entrepris actuellement à la DGFiP. En gros, il s’agit de mettre nos services (pas uniquement les postes comptables susceptibles d’accueillir du public, mais également les services de back-office) dans les petites et moyennes villes (15 000 à 30 000 habitants). Pour quelles raisons ?

Deux raisons officielles : des loyers élevés dans les grandes villes  ("on va faire des économies substantielles !") et des agents qui ne souhaiteraient pas habiter dans les grandes villes ("on va faire le bonheur des agents !")

Une raison officieuse : devant l’ampleur des fermetures de postes comptables envisagées à la DGFiP et face aux mécontentements prévisibles des élus locaux, on leur promettrait d’implanter des agents et des services de la DGFiP dans leur commune. On répond ainsi aux critiques faites au gouvernement de délaisser les territoires.

Tout ceci serait permis par les capacités de travail à distance offertes par la plupart de nos applications métiers.

Cette réforme dont on voit mal comment elle va s’articuler avec l’annonce de la création d’une agence du recouvrement (on n’est plus à une contradiction près) nous paraît là encore empreinte de méconnaissance du réseau voire d’anachronisme. On peut voir dans cela une vision très “parisienne” de la situation, avec une volonté de la reproduire sur l’ensemble du territoire. Au risque d’être taxés de faire du mauvais esprit, constatons que ces propositions émanent bien souvent de dirigeants qui, dans leur propre carrière administrative, n’ont jamais dépassé le périphérique parisien…

Il est certain que cette problématique est réelle en région parisienne, mais imagine-t-on que tous les agents et cadres de la DGFiP qui ont fait le choix d’habiter dans des grandes villes (les métropoles régionales, ou les villes préfectures), l’ont fait contraint et forcé par les implantations de la DGFiP ? Est-ce que la situation des conjoints, la proximité et la variété des écoles, des services, des loisirs, des centres de culture, etc. ne sont pas aussi des critères expliquant cette réalité ?

La DGFiP va donc, d’autorité, demander à ses cadres et agents, d’aller travailler dans les petites villes.

• Combien parmi ceux-ci habiteront réellement dans ces villes ?
• Combien garderont leur domicile actuel et feront les trajets en voiture ?
• Comment ces villes, qui ne disposent pas d’immobilier adapté, feront pour accueillir nos services ? En construisant des immeubles ? Pour quel coût pour la collectivité ?

L’autre projet de l’état territorial est esquissé dans les 2 circulaires du premier Ministre publiées le 24 juillet 2018, qui donnent corps à un passage progressif de nos missions entre les mains des préfets.

• Circulaire relative a l'organisation territoriale des services publics
• Circulaire relative la deconcentration et l'organisation des administrations centrales

Nous vous invitons à lire attentivement ces circulaires qui livrent indépendamment du chantier action publique 2022, une vision de notre futur administratif.

C’est un sport français de dicter des circulaires, de voter des lois puis de réfléchir dans un deuxième temps à leurs modalités d’applications …

L’instauration d’une responsabilité financière des ordonnateurs, le développement de dispositifs de contrôle et d’audit internes ou encore la promotion des agences comptables dans le secteur public local et hospitalier conduisent à la suppression de la responsabilité personnelle des comptables. Nous disposons à ce jour comme point de référence les agences comptables déjà mises en œuvre dans les établissements nationaux qui posent la problématique de la responsabilité des contrôles et de la mise en jeu de cette dernière dans un lien réel de subordination entre le comptable et l’ordonnateur. Cette question est au cœur du contrôle des dépenses publiques qui favorise la transparence souhaitée par la majorité de nos concitoyens.

Il est facile de tourner en dérision les contrôles a priori, comme le fait le rapport CAP 2022, mais si les trésoreries, les services de la DGFiP ne contrôlaient plus l’ordre de payer et notamment que les bénéficiaires du paiement est bien le bon, combien de millions auraient été versés aux escrocs qui ont réussi à tromper les services des collectivités locales ou des services de l’État en se faisant passer pour des responsables ? Paradoxalement, aucune communication de la DGFiP sur le sujet n’est faite et pourtant nous savons, par nos membres en directions locales ou postes comptables, que les tentatives de fraudes déjouées sont nombreuses, grâce à la vigilance des services de la DGFIP.

Par ailleurs, aujourd’hui, la DGFiP peut s’appuyer sur un réseau de comptables publics, et des directions locales en relation avec les autres partenaires (préfecture, CRC, ...) ce qui permet souvent de revenir sur des décisions d’élus en contradiction avec les textes, donc peu démocratiques et coûteuses. C'est perfectible, cela peut et doit encore être amélioré mais c'est fondamental...

Alors, oui, la responsabilité personnelle et pécuniaire est peut être surannée, datée, inadaptée et un brin archaïque. Mais là encore, examinons les faits et ce qu’elle apporte.

Il faut sûrement la rénover mais qui la pousse dans une logique toujours plus bureaucratique vers l’absurde ? La DGFiP ? non ! la Cour des Comptes par ses contrôles ineptes qui confinent à la bureaucratie soviétique est en train de tuer ce dispositif. En effet comment faire fonctionner un système de responsabilité personnelle et pécuniaire alors que les juridictions financières s’obstinent à prononcer des débets pour des sommes particulièrement élevées alors même qu’aucun préjudice n’est intervenu pour les deniers publics (exemple typique des procédures collectives) ou encore de sanctionner le comptable pour avoir mis en paiement des éléments de rémunérations sur décision ministérielle (exemple de la prime de fusion). Alors oui, pour survivre, le système a généré des mécanismes exonératoires pour que l’édifice ne s’effondre pas.

Si on la supprime, il faudra bien la remplacer par une responsabilité du gestionnaire comme le suggère le rapport CAP 2022 (p. 33). Mais cette responsabilité existe déjà, ce que ne reprend pas le rapport, elle a été créée par la LOLF. C’est la Cour de discipline budgétaire et financière (dans les faits la Cour des comptes) qui est chargée de l’actionner. Et combien de fois, l’a-t-elle actionnée depuis 12 ans ? Une dizaine de fois au maximum !

Cela démontre bien que ce n’est pas si simple de mettre en jeu la responsabilité des dirigeants des organismes publics. Les pressions politiques, les relations de pouvoir sont plus efficaces pour cantonner la mise en jeu de la responsabilité des gestionnaires que le souhaiteraient la loi. C’est moins facile de faire condamner des gestionnaires qui comptent plutôt que de simples comptables…

Les cadres qui ne sont pas comptables ne regretteront peut-être pas la disparition de cette RPP. Mais ne nous leurrons pas, la supprimer aura aussi un impact sur les non-comptables. Si les primes, de tous les agents, de la DGFiP sont ce qu’elles sont, c’est aussi parce que, en vertu de la responsabilité des comptables supérieurs, DRFiP/DDFiP, l’ensemble des agents sont rémunérés en conséquence de cette responsabilité. C’est le système de responsabilité en cascade qui est le soubassement de nos rémunérations.

La prochaine étape est écrite (p.33 dernier §). Grâce à la mise en place d’un pilotage par la masse salariale plutôt que par les effectifs, la DGFiP n’ajustera plus ses emplois, mais sa masse salariale. Comme plus rien ne « protégera » le niveau des primes de l’ensemble des agents, il sera facile, et démagogique, de supprimer peu d’emplois ce qui fera plaisir à beaucoup, mais de baisser en contrepartie les primes, donc la masse salariale. Les primes de qui ? Et de combien ?

Nous avons quelques idées la-dessus…

Jamais le bon diagnostic n’est fait. Comme souvent dans l’administration, on apporte une réponse structurelle, organisationnelle à un problème qui ne l’est pas toujours. C’est peut être que ceux qui sont chargés d’évaluer, de porter un œil critique n’y ont pas intérêt. Peut-être ont-ils, au contraire, intérêt à ce que le pouvoir politique privilégie la solution du mécano organisationnel plutôt qu’une solution qui mettrait inévitablement en cause leurs pratiques.

Quel est notre diagnostic ?

Jamais, les décideurs publics ne se sont posés la question de fond de ce qui dysfonctionne. Le véritable problème est la qualité des pratiques managériales au sein des administrations. Et à ce titre la DGFiP fait office de contre-modèle.

Changer l’organisation, envoyer les services à la campagne, faire des agences, faire des open-space collaboratifs inspirés du monde des start up… Tout cela n’aura aucun effet si les pratiques managériales ne changent pas.

Et malheureusement le management à la DGFiP initié au plus haut niveau est d’un autre temps, comme figé dans les années 70 :

• un management hyper hiérarchique avec comme corollaire, une déresponsabilisation de l’ensemble de la chaîne de commandement. Alors que la DGFIP a la chance de disposer de fonctionnaires de très haut niveau aux origines et parcours diversifiés, les notes techniques des différents métiers sont encore visées au plus haut niveau de la hiérarchie, de même qu’une grande partie des nominations ou de presque toutes les pratiques de gestion. En matière de responsabilisation, admettons que l’on peut faire plus moderne…
• l’essentiel du fonctionnement repose sur des procédures pré-écrites et non sur des mises en œuvre individuelles et des choix personnels. Les cadres jouent encore un rôle essentiellement technique, ils apportent les méthodes, connaissances et outils pour traiter les dossiers, leur autonomie et leurs marges de manœuvre sont très limitées ;
• la distinction entre ceux qui conçoivent et décident et ceux qui exécutent est caractéristique ;
• le cloisonnement est encore fort horizontalement (entre bureaux et services).

Alors que le management devrait y être responsabilisant :

• déléguer les décisions opérationnelles là où les agents, de par leur proximité, sont le plus compétent pour les arrêter et les mettre en œuvre ;
• inciter à la prise d’initiative dans le respect des principes et orientations fixés avec système de compte rendu permanent mais uniquement pour ce qui est anormal ;
• favoriser l’autonomie des cadres et la prise d’initiative c’est-à-dire accepter que la plupart des décisions soient prises par les cadres eux-mêmes sans demander en permanence une validation à son supérieur ;
• favoriser le décloisonnement vertical pour la circulation de l’information et horizontal pour ce qui concerne la coordination.

Pour résumé, il faut implémenter une culture managériale de notre époque.

Cela suppose que la DGFiP ait une stratégie globale définie et claire mais que la Direction générale soit également capable d'écouter ses cadres supérieurs pour faire évoluer cette stratégie. On en est très très loin...

Cela suppose, également, que ceux qui seraient chargés de le faire aient une quelconque notion de ce que cela implique de confiance, délégation de responsabilité, culture de l’autonomie, le respect de l'autre, le dialogue, le sens de l'écoute. Nous sommes assez pessimistes là-dessus.

Pourtant les mois qui arrivent vont être assurément chargés et porteurs de changement et si les cadres supérieurs travaillent toujours dans un esprit constructif, ils ne pourront pas adhérer à une méthode qui ne les associe pas (au-delà de quelques actions de façade) et dans laquelle ils ne trouveraient plus leur place tant sur le plan de la prise en compte de leurs compétences que sur celui du déroulement de leurs carrières.

Si nous ne partageons pas ses propositions pour la DGFIP, le rapport CAP 2022 a au moins le mérite de confirmer la défaillance actuelle des pratiques managériales : « … ces réformes réussiront si les agents et les managers publics sont impliqués. Ceux-ci les porteront et les feront vivre sur le terrain. C’est pourquoi nous plaidons pour leur redonner de l’autonomie, des marges de manœuvres, pour renouer les liens avec la confiance de celles et ceux qui constituent la richesse du service public »

CQFD.